- 境外人员带来安全新命题 专家建议严格背景审查
在境外人员管理中普遍增强国家安全意识，弥补监管空白，提升管理水平，防止泄密、窃密等案件发生
文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国
国门敞开三十年来，各种境外人员以各种方式来华，数量直线上升，他们为中国经济社会发展作出了很多贡献。同时，也有少数人行止与其身份不相称，甚至涉及泄密、窃密等国家安全的问题。接受《瞭望》新闻周刊采访的有关部门及专家认为，目前我国在这一问题上的制度规定、监管体制及思想认识方面存在不足，漏洞较多，与发达国家相比有较大差距，当因应新形势需要尽快补齐短板。
少数人“从事不相干的事”
当前，除短期旅游、考察等以及“三非”(非法入境、非法就业、非法居留)人员外，境外人员归国、来华工作大致有三个合法的通道，即外国专家、海外人才及来华就业的外国人。
教育部留学服务中心估算，2008年全年海外留学归国人数超过5万人。而从1978年中国开放留学以来至2007年，海外归来总人数近32万。
国家外国专家局统计，2007年境外来中国大陆就业的专家达到48万人次，其中2/3为外国专家，1/3为港澳台专家。
2007年劳动和社会保障事业发展统计公报表明，当年底持《外国人就业证》在中国工作的外国人共21万人，持《台港澳人员就业证》在内地工作的台港澳人员共8.3万人。
据公安部出入境管理局统计，2007年在华常住外国人有53万多人，国籍前四位为韩国、日本、俄罗斯、美国。此外，2008年，全国边防检查机关共检查出入境人员3.5亿人次，其中港澳台居民2.1亿人次，外国人4800万人次。
盛况之下，涉外案件也明显增多。除普通的刑事、民事案件外，涉及传统安全与非传统安全的事例也开始浮出水面。
去年11月，“海归商人”沃维汉因充当间谍，窃取战略导弹等绝密情报，以间谍罪被执行死刑。据媒体披露，沃维汉在公派留学德国期间，被台湾间谍机构策反，多次进出大陆搜集情报。为活动方便，沃维汉后来在京注册成立了一家医药公司作掩护，收买有关专家，所窃情报涉及战略导弹等7项绝密情报。法院审理认定，这对国家安全与国防建设造成了特别巨大的危害，后果特别严重。
另据国家有关部门及媒体披露，近年来，我国境内屡屡发生非法测绘案件，其中一些案件涉及国家军事机密，给国家安全埋下重大隐患。一些境外组织或人员利用在中国大陆成立合资公司或开展学术合作活动等方式，借水资源调查、登山探险、文物考古等为名，偷偷对我国交通要道、重点国防项目和军事设施等目标非法测绘，手法十分隐蔽。
2007年3月，国土资源部发布施行《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》后，此类事件仍一再发生。如去年9月，三名英国人在新疆阿克苏地区非法测绘被查处。
受访人士称，目前媒体和政府部门披露的此类事件仅为实际发生的一小部分。上海公共行政与人力资源研究所副研究员汪怿说，境外人员流入存在一定程度安全隐患和风险，如政治隐患、文化隐患，也会对我国经济安全、产业安全、人才安全、公共健康等产生一定程度上的影响。
中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌表示，一些境外组织和个人往往以工程技术人员等名义入境，“从事不相干的事”，在政治、经济、商业等方面带来隐患，尤其是信息技术安全。此前我国传统的宣纸、景泰蓝等核心技术大量流失国外的教训令人心痛。近年来，中国技术尽管处于国际中间层，但在某些领域也有比较先进之处。如有汽车业的个别工艺，国家拿出很多钱开发，但后来国外以少量资金配套合作的方式进来，就把技术拿走了。
安全监管存在多处漏洞
受访专家介绍，对境外人员归国、来华工作、定居的资格，我国一些相关法律法规与政策有原则性规定，但失于粗放。
以外国专家为例，汪怿称，现有的政策法规效力有限，没有对外国专家的准入，外国专家和聘用单位权利、义务等作出明确、细致的规定。
他在对此进行的调研访谈中，各方反映的一个突出问题就是，目前外国专家良莠不齐、鱼龙混杂现象严重。究其根本，原因在于：一是缺少社会化、专业化的人才评价和鉴定机制，仅靠有关人员简历和自述，难以了解其真才实学；二是缺少专业资格认证机制，由于专业资格互认滞后，使得一些不具备执业资格的外国人，从事一些责任较大、社会通用性强、关系公众利益、需要实行准入控制的岗位，引发不少隐患；三是缺少外国专家和外籍专业人才的诚信体系，一些行为有劣迹、瑕疵或者缺乏职业诚信的外国人在原单位解聘后，利用供求紧张矛盾，到处求职，使用人单位难以确信。
当前《外国专家来华工作许可办理规定》只是部门规章，对外国专家来华工作的条件只有“身体健康，无犯罪记录”及相关领域专长等简单要求，酝酿多年的《外国专家来华工作条例》至今难出台。国家外国专家局多名人士称，一个突出的难点就在于外国专家的界定问题。
他们还告诉本刊记者，在外专的引进方面，外专局只起到形式上的审查作用，根据上报材料办证，具体引进什么专家，实际上由招聘方自行负责。
在一般就业方面，业内人士表示，因用人标准不明确，国家没有明确的行业准入和数量限制规定，对外国人来华就业，事实上在各行业都是全开放的。
按《外国人入境出境管理法》规定，被认为入境后可能危害中国国家安全的外国人不准入境。但有关人士称，由于没有明确的权责归属、操作标准与程序，以及相关部门的协调问题，这一原则性规定很难做到从源头上管理和事前防范。
境外人员归国，来华工作、定居，从签证到就业、居留许可，涉及到外交、公安、教育、人事劳动、外专、工商等多个部门。职能交叉、职责不清、协调不力、沟通不畅等问题一直存在。
业内人士称，尤其是一些有关部门、地方官员在思想意识上对境外人员抱有“敬畏”之心，最终“不会管，不愿管，不敢管”。
借鉴国外经验实行背景审查
汪怿指出，要注意人才引进各个环节的风险控制，这是维护国家和民族利益、维护用人单位和人才个体的客观要求。
受访人士认为，我国在境外人员审查与管理方面，不妨借鉴发达国家的做法。
完善法律法规。汪怿建议，要加快建立健全外国专家管理法律法规体系的进程，实现外国专家管理的依法治理。抓紧颁发《外国专家在华管理条例》，规范涉及外国专家的有关事宜；在外国专家、海外人才等实践基础上，结合《外国人在我国永久居留审批管理办法》成功经验，积极参与《移民法》的探索与制定。
统一管理体制。发达国家的通行做法是设置专门的移民机构，在前端统一把关。美国在“911”后还将移民局并入国土安全部，强化其国家安全性质。有公安部门人士建议，我国相关部门也应共同搭建外国人管理的统一框架，依法把签证、边检、管控工作统一起来，实现信息资源共享，以便掌握外国人相关动态。汪怿也建议，要成立外国专家管理的协调机构，加强相关部门的沟通、协调，整合管理职能，有效解决外专引进、使用中遇到的有关现实问题。
严格涉密部门背景审查。所有移民美国的申请者都必须接受犯罪和国家安全背景调查，“911”后尤其加大审查力度、扩大审查面。据介绍，美国移民局通常采用各机构间边境检查系统、联邦调查局的指纹检查和姓名核查三类检查，且保留了必要时进行其他安全检查的权力。在详尽的审查之下，许多申请者往往要等候长达一年多的时间。
背景审查在涉密部门尤其严格，这也是国际通行做法。美国《确定接触秘密信息资格的裁判原则》中，详细地给出了13项裁判原则，包括“效忠美国”、“涉外因素的影响”、“亲外倾向”等�！督哟ッ孛苄畔⒌墓娑ā分性蚬娑�，“根据强有力的理由认定，为完成部门任务、部门所雇用的有特殊专长的外国人和外国雇员，可以在特定方案、项目、合同、执照、证书中获得有限的接触资格，只有在有必要接触时才可接受接触秘密信息……如果对授权存在怀疑，应当进行全面的附属性法律调查程序�！�
法国《部际保密条例》规定，外国公民可以接触的最高密级为机密级�！叭绻夤竦墓诠敕ü挥邪踩�，原则上不得授予任何级别秘密信息或载体的接触许可�！比粲薪哟ケ匾�，则须请示国防总秘书处。
中国社科院博士生彭志说，为保证知悉我国家秘密的人员诚实可靠，必须加强对外籍人员的背景审查，建议用人部门、安全部门、外专机构协调配合，形成合力。他还建议要严格限制外国人涉密和涉密程度，严格执行“因工作需要而知悉”原则，不能完全“用人不疑”。
汪怿则建议，除专门的背景审查机构外，也可考虑委托专业团体或专业的背景调查公司对外国专家、海外人才进行客观公正的评估。
界定行业准入。国外对此也有一些明确规定。去年年初，法国移民部通函称，一个外国人拥有的技术专长或经验必须属于政府规定的对非欧盟裔侨民开放的30种行业的范畴，才能通过工作获得合法身份。埃及劳动和移民部于2006年年底发布关于办理外国人工作签证程序，规定投资、石油、金融、教育等领域的外籍员工在初次办理手续或工作续期时要提供安全审查同意的意见。
受访人士建议，我国也应对来华就业的行业有所界定，落实“特殊需要”和“国内暂缺”原则。一些地方对此也有探索，如广东省近年酝酿对外国人在广东就业实行分级制，招用外国人的职业(工种)拟分为鼓励、限制和禁止三种。另外，在引进外脑时，应确立风险控制的范围和等级，对于敏感岗位要有准入机制，对什么是涉及国家安全的敏感岗位、这些岗位的安全等级，哪些是适合、哪些是不适合海外高层次人才的岗位要有清晰的界定。同时还要明确用人安全的责任主体，建立责任追究机制。
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