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由于相关利益者的存在，土地出让制度核心就有可能从收取出让金本身，异化为收取“出让土地使用权过程中产生的‘交易费用’”，因为地方政府不但掌握出让土地使用权的权力，还掌握“由谁来受让土地使用权”的决定权
★ 本刊记者/谢良兵(发自上海)
五年时间过去了，近70岁的张老太太依然还在为自己的拆迁权益不断地到北京上访。
这位上海某大型国企退休的张老太太，原居住于上�；破智鞑啬下�880弄一套单位分配的房子里。但是2002年的一纸拆迁令，使其“30多年劳动成果惟一值钱的财产”毁于一旦，而至今31万元的动迁安置补偿款也未到手。
尽管像张老太太这样的上访户，常�；嵩诘酱锉本┗鸪嫡镜氖焙�，被截访的人带回上海。但许多因拆迁矛盾导致的上访户，还是会在每周三上午，聚集在人民广场附近的上海市信访办门前，相互倾诉各自的遭遇，交流上访经验。
在一次次的倾诉和交流当中，上访户们慢慢发现，拆迁矛盾背后隐藏着土地出让方面的巨大秘密。而此时，一位来自香港的外商也正在四处向各个部门递交情况汇报和各类申诉材料，喊苦叫屈，并且声称，要将上海土地交易的潜规则公诸于世。
土地腐败“元规则”
2002年3月，赴港招商的上海市松江招商团邀请香港庄胜集团董事局主席周建和建设“松江客运中心”项目。从2001年开始启动的松江新城建设资金匮乏，这样的招商实则是“以土地换资金”。按照当初的设想，这个项目计划整体建筑规划47万平方米，预算投资近20亿元。
“这个交通枢纽的项目当时达成的意向，是整个交通枢纽加周边住宅补偿一共11平方公里，1500亩地，先做一个交通枢纽是300亩地，25万元一亩，配套1200亩地的住宅建设，从住宅地赚4到5个亿来补偿建设交通枢纽的投入�！敝芙ê投约钦呋匾渌�。
然而，此后不久国家实行土地“招拍挂”制度。为了兑现当初以优惠价提供住宅开发用地的承诺，2003年下半年，上海庄城公司四方股东又签署了第二份《补充合同》。但地块面积有了一定的调整�？驮酥行挠玫厮跫跷�263.9亩，仍维持25万元/亩的价格。住宅用地则调整为969.39亩，分别是嘉松南路2号地块、大学城站2号地块以及祥和路2号地块。
上海庄城公司成立后，松江区政府一直催促尽快开工�！罢颐窍冉煌ㄊ嗯�，再把补偿的住宅用地给我们�！敝芙ê退�。于是，交通枢纽于2003年5月正式打桩动工。但是此后，除客运中心占地以及祥和路2号地块至今未拍之外，另两幅地块则先后落入三湘集团和上海城乾房地产开发有限公司之手。
事后，周建和才发现，他从一开始就陷入了一个局中�！罢馐撬窃缫汛ê玫慕峁�，目的就是把庄胜赶出这个项目”。
根据《财经》杂志的报道，后来在嘉松南路2号地块上开发的“三湘四季花城”，其巨额土地出让金及后续开发资金中，有数亿元来自上海工业投资(集团)有限公司下属的上海市工业区开发总公司，而该公司的原总裁王国雄在2006年中卷入上海社保案。
而大学城站2号地块上开发的“三湘水景苑”，项目公司为上海城乾房地产开发有限公司。该公司如今的新大股东秦怡，正是在2002年前后的松江客运中心项目牵线人。
本刊接触的法律或经济学专家均认为，“松江土地门”事件，或许给了我们一个解剖上海土地麻雀的绝佳样本：早已停止的土地“协议转让”方式为何还能在国家的禁令之下继续生效？“松江土地门”事件，折射出的是部分地方官员的土地腐败“元规则”——利用公权力瓜分国有土地中饱私囊的整套综合行动方案。
其具体路径是：利用公共建设项目立项——引入外来投资者——提供配套土地住宅开发——完成批地手续——胁迫投资者同意分肥，否则更换开发商——引入新的关联代理人开发商——代理人开发住宅获利——官员以及特殊利益群体分赃。
土地的“隐秘”交易
然而，能够引入开发商的关键，还是在土地的获得。然而，2002年7月国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号令)颁行，商业、住宅用地必须采取“招拍挂”方式转让�！靶榕亍毙嬷战�，这无疑使地方政府通过协议方式选择开发商，引入投资开发土地的路径受到冲击。但在那时的松江，“协议批地”方式依然存在。土地在腐败的元规则推动下，“隐秘”地交易着。
松江区一家经营性建设公司的某负责人向记者介绍，2002年的整个松江，公开招标的只有新桥的一块土地。据称，这是因为区政府担心招标导致地价过高，会冲击当时尚不景气的松江楼市。
为了应对国家的土地调控，松江区政府实行“边审批、边办证、边开工”的“三同步”方式�！爸鞴懿棵乓笪颐堑南钅�2005年以前完工，我们只能采取这种‘三同步’战略。否则按照正常手续，2010年也办不好�！鄙鲜瞿俏桓涸鹑怂�。
周建和则告诉记者，他也曾建议松江区政府将“松江客运中心”项目作为“历史遗留问题”处理。但他得到的解释是，因“历史遗留问题”需上报上海市，松江区担心承担责任，所以决定私下解决。松江区政府并于2003年4月特意召开专题会议，要求也以“三同步”战略解决“松江客运中心”的开发建设问题。
2004年2月，上海市土地使用权出让9号公告(即上海市房屋土地资源管理局决定以公开招标方式出让位于卢湾、虹口、嘉定、南汇、松江等20幅地块的公告)正式开标时，绝大部分地块来自松江。但当时开发商对这些土地缺乏热情，其原因就在于，松江新城区的这些土地早已“名花有主”。
在2002年，就早有开发商和当地政府签订了协议，以“议标”的形式获得了这些土地的开发权，不少土地甚至已经动工兴建。这让这些土地的公开出让成为了一种形式。
更为特别的是，尽管这些土地的价格较之协议前已有所抬高，但依然不及市价。比如，当初“三湘四季花城”开发商以51万元/亩的协议价格获得的那两个地块，如果按照当时的市价，两幅地块均价高达112.36万元/亩。但是其楼盘销售价格却是按照市场价格。
当时周建和决定投资松江的时候，其商业开发用地出让均价也不超过30万元/亩，商品房每平米销售均价也仅为2500元/平米左右。但在这几年的纠纷当中，上海的房价飞速上涨，即便是经历了去年的下跌，但松江区房价依然在6500元/平米左右。
“出让金的低廉，决定了被征地的住户获得的补偿也相应走低�！笔锥季妹骋状笱С鞘芯孟捣康夭芾斫萄惺抑魅涡涎瞧剿�，比如农村，土地使用权的所有者是农民。他们的土地被协议出让后，失去了生存的资源却仅获得微薄的补偿。
元规则背后
经济观察研究中心研究员王炼利的研究表明，土地拍卖的挂牌价是“跟涨”明显的。比如，2005年的挂牌价就比2004年涨了1.27倍，2004年最高竞得单价是6227多元，2005年最高竞得单价是14329元。
事实上，上海的土地出让市场化进程一直走在全国前列。上海土地出让的纲领性文件——新《上海市土地使用权出让办法》(市府第101号令)，《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》(沪府发(2001)26号文件)，于2001年开始施行。
但是，这个文件却也开了一个口子：“经市政府批准以协议方式出让土地使用权的项目和市政府有关部门认定的旧区改造项目除外”。这在2001年2月9日颁布的第68号文《关于鼓励动迁居民回搬，推进新一轮旧区改造试行办法》中，特别提出来。
该文件第五条规定，开发商获得的比如零土地出让金等等多种优惠条件，是必须对回搬原地、原区域(住房价格基本相当地段)的居民，给予一定回报。其中包括鼓励居民出资回搬，回搬原地、原区域(住房价格基本相当的地段)的居民享受多种优惠政策。
但是，地产商在执行这一文件中往往并没有明确告知拆迁户可以回搬，或者想尽一切办法拒绝拆迁户回搬。前文所述的张老太太就想回搬，却被开发商告知无房可回搬。而零土地出让金等等多种优惠条件却照收无误。
王炼利担忧地说，由于相关利益者的存在，土地出让制度核心就有可能从收取出让金本身，异化为收取“出让土地使用权过程中产生的‘交易费用’”，因为地方政府不但掌握出让土地使用权的权力，还掌握“由谁来受让土地使用权”的决定权。 ★
