刘隆亨教授
专家解析：中国财税立法重点将从税法转向财政法
2008年04月27日 11:19 来源：法制网—法制日报周末 
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发表评论 “财税立法中仍存在级别低的情况，22个税种目前只有3种税有正式的法律，其他多是条例或暂行条例；包括财政支付转移法、财政投资法等在内的一些基本性的法律也尚未建立起来
预算法有些基本的制度还没有规定，如公共财政的内容、预算管理体制的内容、部门预算和国库制度的改革与规定、预算监管的内容、预算罚责的内容，这些都需要增补
作为我国税收的最大部分，流转税和财产税方面的法律与改革开放和法制建设的要求差距都比较大，其立法层级亟待提高”
今年“两会”结束之前，温家宝总理在例行的记者招待会上特别提到了公共财政的问题，并被媒体广泛称赞为一大“亮点”。他在回答记者提问时明确表示要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。
这意味着公共财政的收支分配和实施应有法律依据，并应严格按照人民代表大会通过的预算来确定和执行，逐步减少我国财政支出过程中存在的“任意性”和“长官意志”等现象，同时呼唤民众有更强的纳税人意识，履行纳税义务，尊重和维护纳税人权利。
那么，未来五年，新一届政府推进财政体制改革的目标和进程将伴随着哪些重大立法项目？我国的财税法律体系又将呈现怎样的特点？本报记者就此独家专访了中国法学会财税法学会会长、全国人大常委会预算工委的特邀专家刘隆亨教授。
【财税立法滞后问题突出】
2003年开始实施的十届全国人大常委会立法规划，共计76件法律的制定与修订，其中财税立法占到8件，包括国有资产法、统一企业所得税法、预算法修订、个人所得税法修订、审计法修订、税收基本法、财政转移支付法以及反洗钱法。五年过去，十届全国人大常委会完成了《企业所得税法》的修订，《个人所得税法》第三次、第四次修订，《审计法》的修订和《反洗钱法》的制定，《预算法》的修订也进入起草阶段。
“再加上1993年制定的《注册会计师法》，2000年第二次修订施行的《会计法》，2001年第二次修订和施行的《税收征管法》，2002年制定的《政府采购法》，到目前为止，财税法体系中已有九部法律�！绷趼『嗨�，“但从依法治国、依法治税、依法理财，尤其是从财税法律效力的角度来看，即财税立法的确定力、实施的执行力、行为的约束力目前仍存在不小的差距�！�
今年70岁高龄的刘隆亨是新中国财税法律体系的见证者和立法参与者，在回顾现有的整个财税法体系时，他将这个体系划分成4个层次，除了全国人大及全国人大常委会制定和修订的法律外，还依次包括国务院颁布的财税行政法规，国务院财政、税务、关税主管部门分别或联合有关部门颁布的一系列财税行政规章，以及省级地方人大和政府颁布有关财政税收地方性法规、规章等规范性文件。
2003年至2007年10月10日，国务院颁布了有关财税行政法规34件，确立了包括收支两条线、国有资产评估、农村税费改革的各项规定、出口退税、中央与地方预算收支、石油特别收益金等一系列关系国计民生的重要制度。
财政部发布了22件规章，税务总局发布了29件规章和规范性文件，海关总署发布了18件有关关税的行政规章和规范性文件，此外财政、税务、海关与央行等部门还联合发布了有关财税的18件行政规章。
在省级地方人大和政府层面，五年来各省市、自治区在车船税、土地使用税、政府基金管理等方面都颁布了一系列规范性文件。
“可见，四个层面从不同角度构成了我国的财税法体系，这个体系已经基本形成，纵横交错，覆盖面也比较广�！绷趼『啾硎�，“但是，其中法制滞后的问题也比较突出�！�
他具体解释说，财税立法中仍存在级别低的情况，比如22个税种目前只有3种税有正式的法律，其他多是条例或暂行条例，虽然不是所有税种都要通过全国人大立法，但也不能总是停留在暂行条例的层级上；同时，有些法律条文的规定仍比较粗，操作性差，陈旧滞后，甚至还包括上世纪50年代公布的条例；内外不统一的问题还没有得到彻底解决，比如房地产税与房产税、农村耕地占用税、筵席税等；包括财政支付转移法、财政投资法等在内的一些基本性的法律也尚未建立起来。
“由于立法不完善，执法机关有各种‘通知’又‘通知’、‘解释’再‘解释’，不利于公共财政的规范性和严密实施�！绷趼『嘧芙崴�。
【财政法领域：预算法修订出台迫在眉睫】
从个人所得税起征点的提高、到取消利息税的讨论，从开征遗产税、到物业税是否会在房价高居不下时开征的争议等等，近两年来，公众对于税收立法的关注程度日益提高，几乎每一次重大税收立法的过程中，都伴随着广泛的公众讨论。
“这是一个好的现象，但相对于税法所受到的关注而言，财政法就没有受到这样程度的重视了。但实际上我们学财税法的人都知道，财政法才是整个财税法的基础�！绷趼『嗨�。
他认为，经过过去五年国家在税法方面的大量工作，未来五年财税立法的重心应当转移到财政法上来。一方面由于多年搁置，相关财政法的制定修订更显得急迫；另一方面，立法机关也有能力腾出手来加快研究财政立法。
“党的十七大报告中已经强调了财税改革和财税立法这项重要的工作，我认为首先重要的就是预算法的修订迫在眉睫�！绷趼『嗨�，“预算法是我国财政收支的基本法律制度，也是市场经济公共财政的基本法，是财税法律体系的核心”。
1993年全国人民代表大会通过了预算法并于1994年实施。十几年来，预算法对克服预算的随意性、提高预算的编制质量，加强预算监督管理，保证财政预算的收支分配起了重要的作用，但是现在看来有些规定已经过时。比如五级政权五级预算的格局已被突破；有些基本的制度还没有规定，如公共财政的内容、预算管理体制的内容、部门预算和国库制度的改革与规定、预算监管的内容、预算罚责的内容，这些都需要增补。
“上一届全国人大常委会已经开始修订的准备工作，但进展并不十分顺利，我们应当全力以赴，尽早完成此项立法工作�！绷趼『啾硎�。
在预算法之外，刘隆亨建议说，财政转移支付法、国债法和国有资产法这三部重要法律也需尽快制定出台。
财政转移支付法是弥补市场经济失灵和平衡地区经济发展的重要法律，目前市场经济发达国家，比如美、德、澳、日、韩等都有这种法律。刘隆亨认为，我国的财政转移支付行为现在比较零碎，随意性大，需要进行法律规范，包括支付的原则、支付的形式、支付的规模、支付预算和预算监督等内容。实现党的十七大报告中提出的“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共领域服务投入”。
1997年亚洲金融�；笪夜敌谢牟普�，国债的发行数额很大，尤其是1998至2002年国家发行的仅长期建设国债就达6600亿元，近几年虽然国债发行数额减少但还继续发行。时至今日，财政部发行的开户记账式国债就已经是第十七期了，国债已成为国家进行宏观调控的重要政策工具，也在国民经济生活中发挥着重要作用。刘隆亨表示，虽然我国在上世纪90年代制定过《国库券条例》，但是在国债这个重大的问题上，必须上升为法律，用法律来规范发行国债的规模、用途和程序以及还本付息的办法和法律责任，并注意债务风险防范和地方发行债券的问题。
国有资产法也是关系我国社会主义所有制的基本法律。刘隆亨介绍说，长期以来我们都依据这方面的行政法规，尤其是十六大确定的和十届全国人大第一次会议规定的国有资产管理体制的重大改革所发生的变化，有必要和可能上升为法律。包括国有资产的范围与原则、体制与主管机关及职责，国有资产的经营、监督与责任等制度的法制化、规范化。
“除了这些大法，我们还有政府采购法和注册会计师法需要修订，不动产评估法和行业协会法等需要制定，这些都是财政方面的重要法律，社会影响重大，可见财政立法任务还比较重�！绷趼『嗨�。
【税法领域：扩大资源税、开征环保税】
2008年1月1日起，新企业所得税法施行，结束了我国内外资企业所得税不统一的历史，也使我国所得税方面的法律要求基本得到满足。
“相比之下，流转税和财产税方面的法律与改革开放和法制建设的要求差距就比较大了�！绷趼『嗨�，“流转税是我国税收的最大部分，其立法层级亟待提高�！�
所谓流转税，主要包括增值税、消费税、营业税和海关代收的关税四大税种，前三个税种的法律依据都是1994年施行至今的暂行条例。然而14年来实践已经发生了天翻地覆的变化，仅增值税收入就已约占每年我国税收总收入的40%左右，并且逐渐由生产型增值税向消费型增值税过渡，如此毫无争议的“第一大税种”多年来仍只有一个暂行条例，势必将妨碍执法的严肃性和法律效力。
刘隆亨认为，随着中国加入WTO，关税收入逐年减少，其财政功能也随之下降，甚至将来可能出现零关税。抛开关税不论，增值税、消费税和营业税这三大税种中至少应先有一个税种提高到法律层级上。
“我一直建议，第一步先把这三个暂行条例上升为正式条例，第二步把其中的增值税条例或者营业税条例，在条件成熟时再上升为法律�！绷趼『嗨�。
不过，在未来五年税收立法的框架蓝图中，刘隆亨尤为重视的是资源环保税的改革。他认为，只有资源税扩大征收范围并及时开征环保税，才能更有助于构建和谐社会。
刘隆亨建议说，一方面我们可以扩大征收范围方面，由现在的6个税目可扩展到9个税目，增加地上地下水资源与滩涂、森林资源、油页岩与矾石岩等稀缺矿产资源；另一方面在税率和计税依据方面，1994年实施的单位税额与当前的资源价格明显偏低，需要提高税率，并改从量计征为从价计征，这也更符合国际通行的做法，符合资源供给价格走向的自然规律和人们消费的社会规律。
而环保税则是国家为了�；せ肪�，利用其国家政治行政上的权力，依法无偿地、强制地、相对固定地向一切污染或损害环境的单位和个人征收税金或实物的各种税收。鉴于环境税收在世界范围内的兴起，生态环境税已构成未来税收的重要组成部分。虽然我国长期以来有了不少环境税收的优惠政策，但是环境税收在国家税制中仍然分散和落后。
“我们必须从制度上、财政资金上长期稳定地解决我国环境�；さ奈侍�，适时开征环保税才是现实的选择�！绷趼『嗨�。
据了解，目前我国在环保收费方面的主要项目包括排污收费、资源补偿收费、生态补偿收费等。而有关环保税开征的讨论中，征税对象和范围是争议焦点问题，涉及到环境费税改革的深度和力度�；肪乘胺巡环�，费挤税和环境�；ぷ式鸲倘庇氩坏轿�，也只有通过适当范围的环境税的征收来解决。
“我认为环境税的税目应当包括三方面，即把排污收费、生态环境补偿收费和污染物产品收费分别改成排污收税、生态环境收税和污染物产品收税�！绷趼『嗨�，“这么建议是因为收费量比较大、税的构成要素也比较接近，这不仅必要，而且是可行的�！�
此外，刘隆亨表示，以税收征管法为核心的程序法、个人所得税法的改革深化、地方税收制度体系的健全以及尽快开征社会保障税等都是未来五年税收立法过程中值得注意的部分。（记者 陈晶晶）
【编辑:朱鹏英】
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